L’occupation du domaine public

La définition du domaine public

Le domaine public est l’ensemble des biens, mobiliers ou immobiliers, qui satisfont à deux conditions posées à l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) :

« […] le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public » (L. 2111-1).

Ces critères permettent de déterminer qu’appartiennent au domaine public les biens propriétés d’une personnes publiques qui sont affectés : 

• Intentionnellement à « l’usage direct du public » (CE, 2 novembre 2015, req. n°373896), et
• À un service public à la condition qu’ils aient fait l’objet d’un « aménagement indispensable » (L. 2111-2 du CG3P).

En outre, l’article L. 2111-2 dudit code précise que les biens qui constituent un « accessoire indispensable » à un bien appartenant au domaine public constituent également des biens du domaine public.

Ainsi, un banc public, un réverbère, une plage (usage direct), des rails de train, des lignes de transport d’électricité (aménagement indispensable) ou encore un transformateur électrique (accessoire indispensable) appartiennent au domaine public dès lors qu’ils sont bien la propriété d’une personne publique.

Les autres biens appartenant à une personne publique mais ne remplissant pas le second critère appartiennent au domaine privé. Il convient de préciser que certains biens remplissant les critères précités appartiennent au domaine privé par détermination de la loi.

Enfin, un bien appartenant au domaine public y appartiendra jusqu’à ce qu’il fasse l’objet d’une désaffectation (restriction de l’accès, destruction de l’aménagement indispensable ou de l’accessoire indispensable) et d’un déclassement (décision administrative constatant la sortie du bien du domaine public).

Par définition le domaine public appartient à tous, l’usage doit donc en être collectif. Toutefois, il est possible d’en faire une utilisation privative, sous réserve d’un titre.

 

L’occupation du domaine public

Les contrats portant occupation du domaine public sont limités et sont précisés dans le code général de la propriété des personnes publiques.

Toute occupation du domaine public doit être considérée comme conforme à l’affectation de celui-ci pour qu’elle soit légale. Toutefois, cette notion est assez subjective et retenue plus que largement par les juridictions administratives.

A titre d’illustration, la prise de photos d’œuvres est considérée comme compatible avec la destination d’un musée des Beaux-Arts (Conseil d’Etat, Photos J.L Josse, 23 décembre 2016, req. n°378879).

Différents contrats permettent d’emporter le droit d’une occupation privative.

Il convient d’exposer les principaux et, particulièrement, le titre d’occupation temporaire et la convention d’occupation du domaine public, qui sont les contrats les plus rencontrés dans la pratique.

 

A) Le titre d’occupation temporaire sans constitution de droits réels

Le titre d’occupation temporaire mentionné à l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques présente un caractère précaire et révocable.

Le preneur peut alors occuper le domaine public dans les conditions du titre d’occupation. Il a le droit à une indemnité d’éviction pour la « réparation du préjudice direct et certain résultant » de la rupture de l’autorisation avant son terme pour motif d’intérêt général (Conseil d’Etat, Société Jonathan Loisirs, 31 juillet 2009, req. n°316534).

Cette autorisation est libre, elle peut être consentie par « par la voie d’une décision unilatérale ou d’une convention » ; cependant, dans les deux cas, elle conserve son caractère précaire et révocable (R. 2122-1 du CGPPP).

La cessibilité de ce titre n’est pas possible, cette autorisation recouvrant un caractère personnel, quand bien même une clause contractuelle prévoirait une telle possibilité. En effet, la Haute juridiction administrative a considéré : « qu’il ressort des clauses des conventions […] que ladite Association était autorisée à céder librement son  » droit au bail  » à toute personne de son choix, […] ; que ces clauses, incompatibles avec les principes de la domanialité publique […] qu’elles ont donc pour effet d’entacher de nullité l’ensemble desdites convention s» (Conseil d’Etat, Association Eurolat, 6 mai 1985, req. n°41589.

En outre, elle ne permet pas la constitution de droits réels pour le preneur (Conseil d’Etat, 4 mars 1991, req. n°79528). Cette position a été maintenue dans le code général de la propriété des personnes publiques.

 

B) Les conventions d’occupation du domaine public avec constitution de droits réels

Ces conventions permettent, pour le preneur, la constitution de droits réels, ce qui lui permet d’agir, pendant la durée de la convention, comme le propriétaire de la dépendance domaniale qui fait l’objet de la convention. Son régime est fixé aux article L. 2122-6 et suivants du CGPPP.

Il est possible, dans le cadre de ces conventions, de prévoir la cession du titre d’occupation (L. 2122-7 du CGPPP). Cependant, en cas de cession, l’agrément de la personne gestionnaire du domaine est nécessaire, ce qui lui laisse un certain contrôle (L. 2122-7, II). Toutefois, un agrément peut être prévue au moment de la signature du contrat, sous réserve de changements ultérieurs dans les circonstances de fait ou de droit.

La durée de ces conventions est limitée à une période de soixante-dix ans (L. 2122-6, III du CGPPP). En outre, il n’existe aucun droit au renouvellement pour le preneur.

Ces conventions n’emportent aucun transfert de propriété et le gestionnaire du domaine peut y mettre fin prématurément. Dans une telle circonstance, une indemnité sera due au preneur, sauf si la résiliation se fonde sur le non-respect des clauses de la convention par le preneur (L. 2122-9 du CGPPP).

En la matière, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat, Jonathan Loisirs rendu le 31 juillet 2009 (req. n° 316534) qui fait figure d’arrêt de principe ; cet arrêt considère que lorsqu’une commune « a prononcé la résiliation avant son terme de la convention d’occupation domaniale qui la liait à la société Jonathan Loisirs, non aux torts du cocontractant mais pour un motif d’intérêt général ; qu’en l’absence de clause contraire, la société requérante est en droit, par suite, d’obtenir réparation du préjudice direct et certain en résultant ».

Afin d’éviter un contentieux lourd sur les indemnités en question, celle-ci peuvent être prévues directement dans la convention. Toutes modifications immobilières du domaine (qu’il s’agisse d’une parcelle ou d’un immeuble) dont le maintien postérieurement à l’expiration de la convention a été accepté deviendront « de plein droit et gratuitement » la propriété du gestionnaire du domaine (L. 2122-9, II du CGPPP). A défaut, le preneur doit les détruire et remettre le domaine en l’état.

Enfin, si en principe toute autorisation portant occupation du domaine public doit être soumise à une procédure de mise en concurrence et à une publicité préalable (L. 2122-1-1 du CGPPP), celle-ci peut être écartée :

« Lorsqu’une seule personne est en droit d’occuper la dépendance du domaine public en cause ;

2° Lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l’autorité compétente est en mesure d’exercer un contrôle étroit ;

3° Lorsqu’une première procédure de sélection s’est révélée infructueuse ou qu’une publicité suffisante pour permettre la manifestation d’un intérêt pertinent est demeurée sans réponse ;

4° Lorsque les caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d’occupation ou d’utilisation, ou les spécificités de son affectation le justifient au regard de l’exercice de l’activité économique projetée ;

5° Lorsque des impératifs tenant à l’exercice de l’autorité publique ou à des considérations de sécurité publique le justifient » (L. 2122-1-3 du CGPPP).

Ainsi, dans certaines situations, il est possible de conclure une telle convention de gré à gré sans passer par une mise en concurrence préalable.

Enfin, l’autorisation de l’occupation doit nécessairement être formalisée et ne peut en aucun cas être tacite ; c’est le sens de la portée de l’arrêt du Conseil d’Etat, Société Immobilière du Port de Boulogne (SIPB), 29 juin 2015, (req. n°399558).

En effet, à cette occasion, la haute juridiction administrative a considéré que : « que nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public ; qu’eu égard aux exigences qui découlent tant de l’affectation normale du domaine public que des impératifs de protection et de bonne gestion de ce domaine, l’existence de relations contractuelles en autorisant l’occupation privative ne peut se déduire de sa seule occupation effective, même si celle-ci a été tolérée par l’autorité gestionnaire et a donné lieu au versement de redevances domaniales ; qu’en conséquence, une convention d’occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit ».

 

Il convient, pour terminer, de préciser qu’en principe toute occupation privative du domaine public doit donner lieu à une redevance (L. 2125-1 du CGPPP) et que d’autres contrats existent, soit pour des occupations très spécifique (domaine routier, fluvial), soit pour des occupations très légères (terrasses, échafaudages).

 

 

Antoine Fouret

Avocat au Barreau de Paris